从规制与发展的二元关系维度考察，中国政府鼓励新经济创新发展而采取宽松的包容审慎监管政策，被视为数字经济快速成功发展的重要促进因素。

在法学界以往对地方性法规的司法适用问题的讨论中，通常都是讨论同级法院、检察院有无适用同级人大制定的地方性法规的法定职责，而很少研究上级法院、检察院是否可以适用下级人大制定的地方性法规。除了有权制定地方性法规之外，民族区域自治地方的立法机关依据宪法和立法法还享有制定自治条例、单行条例的立法权。

从地方性法规的立法事权来看，立法法确实把本来应属于全国人大及其常委会的立法事权授予了享有制定地方性法规立法权的地方人大及其常委会。所以，不论是地方性法规正式生效前还是生效后，只要能够过得了合宪性合法性审查的关口，其所具有的区外效力就不容轻易被否定。地方性法规在出台生效之前就基于立法法规定的合法性审查程序而消除了可能存在的违法问题。虽然立法法并没有主动说明跨区域协同立法产生的地方性法规是否在全国范围内具有普遍的法律效力，但至少地方性法规是可以因为制定主体的跨区域性而具有了跨区域适用的法律效力，即便是协同立法仍然由各自协同立法机关自行立法，但由于立法内容相同和相似，一旦涉及协同立法区域对本行政区域外的协同立法机关的相同或相似立法进行执法和司法适用时，必然会默认彼此的地方性法规在实施中的适用效力。总之，只要地方性法规能够在实施过程中安全渡过合宪性审查、合法性审查的关口，执法机关和司法机关就不应当随意对地方性法规的区外效力加以否定，特别是在人口流动越来越频繁、大量农村人口涌向大中型城市的情形下，从参加基层选举到个人的社保医保建档，都会涉及个人原籍所在的省级行政区域与常住地所在的省级行政区域的地方性法规的实施问题，以及不同地方立法主体制定的地方性法规之间的规范关系，如果完全采取属地主义原则则很难进行有效的基层治理，必须要承认地方性法规的区外效力，从而在全国范围内构建起空间效力一致的法律、行政法规和地方性法规上下联动的实施机制，才能最大限度地发挥中国特色社会主义法律体系在国家治理和社会治理中的规则指引作用，从而不断提升法治作为治国理政基本方式的规范功能。

例如，深海海底区域资源勘探开发法第2条就规定：中华人民共和国的公民、法人或者其他组织从事深海海底区域资源勘探、开发和相关环境保护、科学技术研究、资源调查活动，适用本法。然而，令人遗憾的是，立法法并没有对地方性法规的空间效力作出原则性的规定，只是对特殊类型的地方性法规确立了可以适用的区域范围，解决了与地方性法规的空间效力相关的部分实践问题。在现代民主法治国家，政治控制型监督所依仗的正当性本质上来源于人民主权，涉及来源于公共领域的交往权力。

如表1所示，根据监督的依据以及监督的对象，大概可以将广义的监督区分为四种形态：（1）基于政治意志对政治意志进行监督，如基于选民意志，监督、罢免组成国家机关的公职人员。前者主要凭借其政治地位进行政治控制型监督，后者则在宪法的授权下独占性地享有解释宪法、进行规范控制型监督的权限。其代表性的规范表述为监督宪法的实施。故本文着重讨论（1）与（4）两种情形，前者可以被称作政治控制型监督，后者可以被称为规范控制型监督。

[29]而规范之所以成为具有客观效力的规范，则是因为上位规范的授权。其二是承认解释宪法与监督宪法的实施密切相关，[50]解释宪法对于解释常委会的宪法监督权具有构成性意义。

制宪者认为与其让全国人大常委会的每一项决定与法令都要经过全国人大的批准，不如规定撤销制度更为方便。只要常委会的宪法监督权严格遵守规范控制型监督的界限，便不会出现所谓冲突的问题。特定政策主张的接受度又或是特定政治人物的可信度，都可能因为政治监督行为而发生改变，实际地影响国家权力的运行。依据《宪法》第67条第6项，其他国家机关在全国人大闭会期间也需对全国人大常委会负责，受其监督。

[59] 值得注意的是，《全国人民代表大会组织法》第39条规定的宪法和法律委员会承担的开展宪法解释的工作职责，与《宪法》第67条规定的作为全国人大常委会职权的解释宪法不应当混为一谈。另一项是第62条第12项的改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。[35]之所以可以将宪法监督的主体放宽到全国人民来共同参与，就是因为这里持有了一种政治控制型监督的理念。比如法院对行政机关制定的规范性文件进行合法性审查，并不意味着法院就相对于行政机关具有某种政治权威。

与监督宪法的实施这一表述不同，这一权限自其被创设时起就归属于全国人大常委会。[47] 见前注[44]，彭真文，第108页。

关键词: 全国人大常委会 最高国家权力机关 民主集中制 宪法监督 合宪性审查 一、问题的提出：文本差异与实践困境党的二十大报告指出，要加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系。（3）基于法律规范对政治意志进行监督，比如基于法律规范对组成国家机关的人员进行监察、弹劾。

[35] 刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2008年版，第236页。晚近《全国人大组织法》等法律与相关职权决定的颁布，细化了宪法和法律委员会的职能，为全国人大常委会进一步发挥规范控制型监督提供了制度支持。宪法监督似乎主要属于其中的法律监督狭义的监督，但广义的监督工作监督也未尝不能发挥监督宪法实施的功能。（三）两机关关系与宪法监督的体系化至此，文章开篇所提出的问题已得到解决：《宪法》第62条第2项与第67条第1项规定的全国人大与其常委会的宪法监督权是差异化的。无论是美式的分散式司法审查，还是欧陆集中式的违宪审查，都属于规范控制型的宪法监督。参见胡锦光：《论对法律的违宪审查》，载《北方法学》2007年第2期。

[38]一言以蔽之，对于抽象规范创制活动而言，无论是立法、修法或是废止法律，重要的是经由立法程序形成实质的政治意志。未来应进一步厘清全国人大常委会、宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会等机关的工作关系，区分政治控制型监督、规范控制型监督与不适当规范变更/撤销制度，[64]形成全国人大及其常委会的政治控制型监督与规范控制型监督双管齐下，共同保障宪法实施的局面。

法教义学追求解释的体系性，规范中表述相同的概念如能保持相同的含义当然最能符合体系要求。《宪法》第67条第1项将对规范性文件进行抽象审查，或是将对宪法规范作抽象澄清的权力独占性地授予全国人大常委会。

这意味着制宪者充分意识到宪法解释的独立价值与意义，宪法的规范变动已经为规范解释与规范创制的区分提供了文本空间。1978年《宪法》虽然没有完全恢复1954年《宪法》的规定，但基于对社会主义民主与法制遭受破坏的历史教训，高度重视宪法监督与宪法解释。

延续这一思路，第62条第12项便不仅是政治控制型监督，也是规范控制型监督。至少，在没有决定性理由时，不应轻易采纳此种超越文本的诠释。全国人大可通过多种方式监督其他国家机关的工作，宪法监督是其中一项，在类型上属于政治控制型监督。关于不适当与相抵触的讨论需另文进行。

笔者认为，第2项主要指向政治控制型监督，其基础是全国人大作为最高国家权力机关的政治地位。这也正是全国人大及其常委会的宪法监督权存在解释困境、需要追问同质化或是差异化的原因。

彭真次年发表的《关于全国人大常委会的工作》针对人大（含常委会）所行使的监督职权提出了新的广义/狭义二分。[31]因此，相较于威权体制的政治权威关系，现代民主政体的政治控制监督更为复杂，需要更多考虑建制化的国家机构与去组织化的公共领域的互动，特别是公共舆论对政治权威的影响。

[42] 邢斌文：《什么是违宪——基于全国人大及其常委会工作实践的考察》，载《中外法学》2020年第2期，第319页。[45] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第318页。

[36]但纯粹法学的这种分析关注的是立法在法律阶层体系中的定位，未必能真正捕捉到立法活动的政治特征。如果将常委会的宪法解释视为一种政治性的创制活动，而且得以约束全国人大，那才是真正影响了全国人大的政治权威。[22] 尽管彭真在1985年的讲话中将预算决算的审查称为全面的、重要的监督，但显然这里他对于法制方面的工作更加侧重。[16] 田家英的观点，参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第100页。

当然，未来在立法体制中可以加入规范审查的制度要素，甚至通过立法发展规范控制型监督，但这种监督如想扩张到合宪性审查的层面，则仍需处理好与全国人大常委会的宪法解释权及宪法监督权的关系。[51] 见前注[5]，黄明涛文。

（二）政治控制型监督所谓政治控制型监督，是指有权机关凭借其政治地位，利用政治正当性上的优势影响监督对象的政治意志，从而达到特定政治目标的活动。狭义的监督是彭真这篇讲话的核心部分，主要是法律实施的监督，包含法律的实行情况，各级有权机关制定的法律是否抵触宪法和法律。

第三，基于宪法解释的宪法监督体制。三、两种宪法监督：政治控制型与规范控制型对全国人大及其常委会的监督权类型化区分的问题，彭真其实早在20世纪80年代就有所尝试。